Два года назад была принята Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город». Совет главных конструкторов комплекса готовится внести на утверждение в Правительство РФ регламент межведомственного взаимодействия и информационного обмена федеральных органов власти. Между тем к созданию компонентов «Безопасного города» в пилотных регионах приступили значительно раньше – в середине 2000-х. Несмотря на «перезагрузку» проекта, он ассоциируется в основном с развертыванием в регионах систем видеонаблюдения и воспринимается многими как строительство замка на песке. О том, что на самом деле представляет собой АПК «Безопасный город», какие уроки были извлечены из ошибок, допущенных в предыдущие годы, что вызывает наибольшее сопротивление в регионах и что в итоге должно быть сделано, корреспонденту журнала Connect рассказала генеральный конструктор АПК «Безопасный город» Оксана ЯКИМЮК. № 9, 2016 5
– В какой стадии находятся работы над проектом АПК «Безопасный город», концепцию построения и развития которого Правительство РФ утвердило почти два года назад?
– Концепция – это векторный документ, указывающий направления развития, определяющий прежде всего порядок обеспечения комплексной защищенности среды обитания человека и общественной безопасности, а затем уже подходы к выбору технических средств, которые должны использоваться в процессе построения соответствующих систем. Иными словами, концепция предусматривает принципы организации, функции и оценочные характеристики, критерии и показатели эффективности. Аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» – инструмент автоматизации тех или иных процессов, на основе которых и реализуется концепция. Стоит заметить, что «Безопасный город» развивается с 2007 г., когда на одном из заседаний Госсовета Президент России дал старт этому направлению. Первоначально процесс построения АПК курировало МВД, но происходило это в отсутствие какого-либо нормативного документа. Постепенно сформировался бренд «Безопасный город», который у представителей региональных властей, прессы и у граждан ассоциировался в первую очередь с системами видеонаблюдения и фото-видеофиксации. К слову, до сих пор это представление сохраняется. Между тем в 2014 г. был запущен процесс реализации единого системного государственного подхода к АПК «Безопасный город». А толчком к этому послужил депутатский запрос, который Ирина Яровая направила Президенту. Следом появилось поручение Президента Правительству построить комплекс к 2020 г., были определены технические требования, критерии и показатели эффективности. По поручению Дмитрия Медведева была создана Межведомственная комиссия по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса технических средств «Безопасный город», которую возглавил Дмитрий Рогозин. Куратором проекта назначили Министерство регионального развития. После расформирования Минрегиона работы по реализации концепции передали МЧС. Ответственными за строительство АПК «Безопасный город» были назначены субъекты Российской Федерации, которые эксплуатируют системы комплекса, развивают их и будут получать доход с определенных сегментов создаваемой инфраструктуры.
– Соблюдается ли график выполнения работ?
– В целом да, несмотря на отсутствие федерального финансирования.
– Вы отдавали себе отчет в сложности стоящей перед вами задачи, когда соглашались два года назад занять должность главного конструктора АПК «Безопасный город»?
– Конечно, не до конца, поскольку изначально размах этого мероприятия был не совсем понятен. Но, как говорится, ввяжешься в битву и поймешь, какова она. Сегодня я даже рада тому, что проект оказался не таким нишевым, как первоначально представлялось, разросся до размеров федерального. Реализацию концепции курируют на самом высоком уровне. И решаемые задачи даже сложнее, чем задачи по созданию, например, «электронного правительства». Ведь «электронное правительство» – это лишь часть функций концепции безопасности в широком смысле. В рамках «Безопасного города» нужно систематизировать выполнение процессов, ориентированных на обеспечение безопасности населения и территории в целом. Задача сложная, амбициозная, по-этому еще более интересная.
– Что оказалось для вас самым неожиданным в первые месяцы работы над проектом?
– Самым неожиданным был крайне прагматичный подход органов исполнительной власти в субъектах к работе над проектом. На первых порах, признаюсь, сложно было разговаривать с руководителями регионов. Возможно, под влиянием сложившихся два года назад условий большинство глав субъектов на первое место ставят привлечение финансирования, выполнение социальных обязательств и на второе – собственно обеспечение безопасности. В каждом разговоре возникает вопрос о том, где взять деньги. Такая постановка вопроса со стороны бизнеса, на мой взгляд, логична, а со стороны руководства субъектов кажется не очень правильным и даже, я бы сказала, негосударственным подходом. Но со временем мы выровняли отношение к этой теме. Постоянно взаимодействуем и через территориальные органы МЧС России. Нашу работу курирует заместитель министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Александр Петрович Чуприян, который благодаря авторитету ведомства и своему личному убеждает руководителей субъектов в том, насколько важно с государственной точки зрения находить финансирование на реализацию проекта. Но первоначальное их отношение не просто удивляло, местами даже шокировало – слишком прагматичный и меркантильный подход.
– Как бы вы объяснили суть АПК «Безопасный город» человеку, который впервые услышал об этом?
– Речь идет о комплексном подходе к организации безопасности среды обитания человека. Все возможные инструменты и функции, которые должны быть направлены на обеспечение безопасности, должны быть консолидированы. Человек не должен звонить в 25 служб, чтобы ему оказали помощь. Он не должен сам контролировать оказание помощи самому себе. Причем не важно, чего это касается: диспетчерской ЖКХ, медицинской помощи, полиции или любой другой экстренной или городской службы. Обеспечение безопасности конституционное право гражданина, этим определяется подход к ценности человеческой жизни и здоровья. Люди – основной ресурс страны. Государство борется за то, чтобы у нас повышалась рождаемость и понижалась смертность.
Резюмируя, можно сказать, что «Безопасный город» – это комплексный и системный государственный подход к обеспечению безопасности человека с учетом консолидации всевозможных инструментов и ресурсов на всех уровнях: муниципальном, региональном и федеральном в зависимости от характера кризисной ситуации.
– Что сегодня представляет собой АПК «Безопасный город»?
– Создается сеть координационных центров, действующих на разных уровнях – муниципальном, региональном и федеральном. На муниципальном уровне это центр единой дежурной диспетчерской службы (ЕДДС), куда поступают сигналы обо всех происшествиях, экстренных и житейских ситуациях, которые происходят на территории. Сотрудники центра координируют работу служб, обязанных реагировать на тот или иной случай, происшествие. Однако основная задача – не только реагировать, но и предупреждать подобные ситуации. Чем быстрее мы узнаем о кризисной ситуации, тем оперативнее отреагируем, а значит, меньше будет ущерб и ниже расходы на ликвидацию ее последствий. Рачительный, рациональный и правильный с точки зрения бережного отношения к человеческой жизни подход. Сейчас достаточно много систем, развернутых в целях предупреждения кризисных ситуаций. ЕДДС координирует работу служб и ведомств, которые принимают участие в ликвидации последствий, но не подменяет собой эти службы, она сводит имеющиеся ресурсывместе. Например, упала опора линии электропередачи в городе, рядом с автобусной остановкой. Куда человек должен звонить? По номеру Системы-112 либо в ЕДДС своего района? Это не такая ситуация, когда требуется, например, только полиция, или только скорая медицинская помощь, или МЧС. Полиция должна оцепить место с оголенными проводами, энергетики – восстановить электроснабжение, дорожные службы – устранить препятствия для дорожного движения. Процедура реагирования на подобный, в общем банальный, случай требует координации взаимодействия многих служб. Немало ситуаций, которые можно систематизировать, чтобы привести алгоритм действий оперативных служб к единому знаменателю. Но все вероятные ситуации предусмотреть невозможно. У нас должны быть понятные алгоритмы действий с использованием развернутых систем, но роль человеческого фактора (в данном случае в хорошем понимании слова) нельзя исключать.То есть при координации, организации реагирования или предупреждения негативного развития ситуации нужно еще и думать – все поручить системе невозможно. ЕДДС созданы на базе дежурных диспетчерских служб, в которых, как правило, работали преимущественно люди преклонного возраста, которые одновременно выполняли обязанности сторожа, ключника, принимали звонки от граждан. Сегодня нужно, чтобы власти пересмотрели столь примитивный подход к этим службам, в них должны работать сотрудники, компетентные в области организации реагирования на нештатные или экстренные ситуации.
– Удалось ли за два года изменить отношение к ЕДДС на региональном уровне?
– Удалось, но не до конца и не везде. В этом заключается одна из проблем, для решения которой требуются финансы. Средняя зарплата в региональных ЕДДС примерно семь-восемь тысяч, не более 12 тысяч. За такие деньги невозможно привлечь специалистов, имеющих необходимый уровень квалификации. Над этой проблемой мы работаем. И во многих регионах встречаем понимание. Например, в Сибирском федеральном округе увеличили количество людей в ЕДДС и пригласили на работу специалистов, которые по уровню квалификации хотя и уступают оперативникам Центра управления в кризисных ситуациях МЧС России, но их уже нельзя назвать ни сторожами, ни ключниками. И наша задача –помочь новичкам достичь требуемого профессионального уровня.
– В своих выступлениях вы неоднократно заявляли, что АПК «Безопасный город» служит основой для реализации концепции «Умный город». Как соотносятся эти два понятия между собой?
– Мы расширили концепцию безопасности, условно говоря, с двух систем и функций по наблюдению за поведением людей и водителей на дорогах до 160 систем. Но каждая система – это же инструмент. Я говорю о функционале обеспечения комплексной безопасности населения и территорий, который включает еще и системы, относящиеся к управлению городским хозяйством. Таким образом, функции «Умного города» уже заложены в концепцию «Безопасного города». Кроме того, сегодня речь идет и об Интернете вещей как одном из инструментов коммерциализации создаваемой инфраструктуры через сервисы. Мы к этому придем, но пока нам нужно создать для этого базу. В частности, системы ЖКХ обеспечиваются модулями мониторинга, которые помогут понимать техническое состояние объектов, например упомянутой выше опоры линии электропередачи. На основании информации о коммуникациях и других элементах инфраструктуры можно оценить уровень ее изношенности, чтобы не допустить кризисной ситуации. Замечу, что эта элементарная мера не требует больших денег. После того как будет оцифрована информация об инфраструктуре, у органов власти будет полная картина того, в каком состоянии эта инфраструктура находится. Оценивать изношенность зданий, других объектов, коммуникаций можно с помощью датчиков, решений М2М, космического мониторинга. Но первостепенная задача для нас сейчас – расставить приоритеты, чтобы не хвататься одновременно сразу за все. Можно начинать с менее затратных компонентов. Главное – двигаться в заданном направлении.
– Первейшая задача в рамках концепции – формирование единого информационного пространства. Когда вы планируете ее решить, что уже сделано?
– Создание единого информационного пространства – основная задача концепции. До конца 2017 г. нам предстоит на базе ЕДДС консолидировать и объединить в общее информационное пространство данные со всех построенных на территории Российской Федерации систем. Вторая задача – взять под контроль с помощью систем мониторинга ключевые риски на территории. Для одного региона таким риском является паводок, для другого – лесные пожары и т. д. И третья задача такого же порядка – автоматизировать процесс координации работы служб и ведомств, их взаимодействия на базе объединенных данных. К настоящему времени для всех субъектов написаны технические задания. По результатам проведенных конкурсов начнется реализация работ, которые и обеспечат решение задачи.
– Очевидно, что порядок доступа и управления информацией в рамках АПК потребует четкой регламентации. Решена ли эта задача?
– Создан регламент межведомственного взаимодействия и информационного обмена федеральных органов исполнительной власти в рамках построения, развития и эксплуатации АПК «Безопасный город», который мы планируем внести в Правительство Российской Федерации на утверждение. Его принятие, на мой взгляд, существенно упростит работу над проектом.
– Еще одна цель создания АПК – обеспечить руководителей муниципалитетов информацией, актуальной для принятия управленческих решений. Как обстоит дело с ее решением в регионах?
– Создаваемые на муниципальном уровне координационные центры ЕДДС и будут являться инструментом для принятия управленческих решений главой региона. Подчеркиваю, мы не создаем ничего нового, а максимально используем имеющуюся инфраструктуру. Пока эти центры не выполняют свои функции в полном объеме, поскольку нет соответствующих инструментов и ресурсов. Наша задача – повысить уровень ресурсов и дать инструменты в виде информации, доступа к ней и правильных сценариев
реагирования. Разработано примерно 300 сценариев реагирования для глав муниципалитетов, районов и городских округов, которые позволят им принимать в определенных ситуациях правильные управленческие решения.
– Какие технические и аппаратные средства используются для создания АПК?
– Напомню, что концепция состоит из четырех блоков: координация взаимодействия служб и ведомств, транспортная безопасность, экологическая безопасность и безопасность населения, коммунальной и городской инфраструктуры. В настоящее время продолжается работа над первым блоком. В рамках этого блока создаются семь основных систем: приема и обработки сигналов (от человека, датчика, камеры), позиционирования сигнала (ГИС), поддержки принятия решений (состоит из модулей анализа и прогноза), интеграционная платформа (разрабатывается единый стек открытых протоколов), электронная система взаимодействия городских служб и ведомств (здесь же блок для работы с населением), комплексная система мониторинга и система информирования и оповещения. Все эти системы реализуются на базе муниципальных районов.
– Какой объем финансовых средств израсходован на реализацию проекта? По каким критериям можно будет оценить эффективность затрат?
– О расходах говорить преждевременно. В рамках АПК «Безопасный город» предусмотрено создание и доходных сегментов, например систем фотовидео фиксации, весогабаритного контроля и т. д. Планируется, что поступающие от их использования средства компенсируют затраты на построение перечисленных систем. Средства пока не потрачены, поскольку в трех субъектах только начались конкурсные процедуры, еще 20 собираются их запустить, а на территории трех субъектов – Курской, Вологодской и Архангельской областей – инфраструктура создается на средства инвесторов. По мере поступления штрафов, которые выписываются на основе данных, поступающих из систем фотовидеофиксации, регионы будут возвращать инвестиции.
– Насколько оправдан механизм частно-государственного партнерства при финансировании
работ?
– Частно-государственное партнерство предусматривает механизм концессии, указывающий на принадлежность оборудования, программного обеспечения и соответственно информации концессионеру. На этапе, когда продолжается оцифровка территории, мы должны хранить информацию в базе органов государственной власти, а не в ЦОД коммерческой компании. Когда начнется создание других систем, в частности в сфере ЖКХ, финансирование на условиях частно-государственного партнерства приемлемо и приветствуется.
– По каким принципам, на основе каких критериев выбирались пилотные регионы для реализации проекта?
– Основных критериев несколько: предстоящий Чемпионат мира по футболу 2018, который будет проводиться на территории ряда регионов, приграничные районы страны на Северном Кавказе, возможность быстро привлечь средства инвесторов (например, Вологодская и Архангельская области). Приоритеты были определены Президентом России.
– Какие ошибки, по вашему мнению, были допущены на этапе реализации проекта, какие уроки из них извлечены?
– Проект масштабный, многоуровневый, многовекторный, с многомерной матрицей взаимодействия. По ходу его реализации столкнулись с тем, что органы государственной власти не привыкли работать сообща. Первоначально, как уже отмечалось, ориентировались исключительно на внедрение двух систем правоохранительного сегмента, что неоправданно сужало спектр безопасности, не позволяло развивать комплексный подход к ее обеспечению, использовать все возможности проектируемых систем. Весьма показателен в этом отношении такой пример. Центр мониторинга МВД в одном из субъектов страны. Середина марта, капель. Камера передает изображение стены дома, проезжей части и участка пешеходного перехода. Отчетливо видна наледь, наверное, сантиметров 30. События развиваются в реальном времени, и прямо на наших глазах (моих и сотрудника центра, лейтенанта МВД) на тротуаре падают два человека, женщина с коляской старательно обходит это место, причем по проезжей части, вынужденно не обращая внимания на сигнал светофора. Очевидно, что на этом пятачке можно получить серьезную травму. На вопрос, что следует пред- принять, лейтенант отвечает, что упавшие поднялись, медицинская помощь им не понадобилась. В компетенцию МВД не входит реагирование на образовавшуюся наледь, это сфера ответственности других служб (проверить крышу здания, очистить тротуар и т. д.). Данный пример характеризует нише- вый подход ведомств к выполнению функций, связанных с безопасностью. После утверждения концепции был взят курс на реализацию комплексных решений по обеспечению безопасности населения и территории. Еще одна ошибка состояла в том, что многое было построено в регионах в рамках информатизации. Но из-за отсутствия системного подхода и контроля над проектами созданная инфраструктура напоминает собой лоскутное одеяло, которое предстоит сшить, чтобы миллиарды израсходованных в предыдущие годы средств были потрачены не напрасно. И это довольно сложная задача. Сейчас заданы стандарты, согласно которым осуществляется строгий контроль над тем, что планируется построить. Конечно, это вызывает недовольство представителей регионов и поставщиков, производителей. Но если оставить все как прежде, невозможно будет интегрировать системы, привести их к общему знаменателю. А это нужно сделать, чтобы создать единое информационное пространство.
– Что именно вызывает недовольство в регионах?
– Представители регионов считают, что лучше знают свой субъект, могут выбирать системы сами, поэтому недовольны контролем. Но мы стараемся доносить информацию и оказывать максимальную методическую помощь, рассказывать, как должно быть. Большую поддержку оказывают территориальные органы МЧС России. На местах они помогают разъяснять, как правильно сделать, прежде всего в интересах региона. Не всегда представители субъектов обладают компетенцией, необходимой для того, чтобы выбрать оптимальные технические и технологические решения для создания АПК «Безопасный город».
– Что сд
ерживает реализацию проекта в настоящее время? С какими неразрешимыми задачами вы столкнулись?
– Службы не привыкли работать сообща, взаимодействовать в этом заключается основная проблема. Принято считать, что любая чрезвычайная ситуация – это сфера ответственности МЧС, произошедшее убийство – МВД, случай инфаркта – исключительно скорой помощи и т. д. На самом деле это пограничные ситуации. Еще больше происшествий на стыке работы экстренных служб. Например, инфаркт случился во время движения по дороге или чрезвычайная ситуация произошла на территории, где расположен опасный объект, например атомная станция. Когда в канун выборов нужно обеспечивать порядок и доступ людей к избирательному процессу – это задача не только МЧС. В этом же перечне многие другие проблемные ситуации, такие как изношенность коммуникаций, которая приводит к ЧС, или плохая организация охраны, допустим гидроэлектростанции, или неправильная система мониторинга, не позволяющая зафиксировать наличие трещин, колебаний, иных признаков начала разрушения определенного объекта.Ликвидация и профилактика чрезвычайных ситуаций требуют участия органов местного самоуправления, но они часто устраняются от этих обязанностей, предоставляя возможность действовать только федеральным структурам. Наглядный пример – ситуация на автомагистрали Оренбург –Орск, где в зимних экстремальных условиях в снегопад по всей трассе замерзали люди. И муниципалитеты могли бы своевременно прийти им на помощь, но они не знали, какие имеются в наличии силы и средства, какое горючее в тягачах или тракторах, поэтому и не смогли организовать эвакуацию оказавшихся в снежном плену людей. Вот почему настолько актуальна задача с помощью регламентов объединить в общее информационное пространство не только и не столько федеральные органы исполнительной власти, сколько вообще всех, кто по роду деятельности обязан реагировать на нештатные ситуации, в том числе организации, производственные предприятия, которые должны предоставлять сведения о состоянии своих объектов. Принятие регламента – первый шаг к налаживанию эффективного взаимодействия всех органов, ведомств и структур, поведение которых порой напоминает действия рака, лебедя и щуки.
– Как сегодня организована работа над проектом? Кто выступает в роли координатора, какие силы и ресурсы задействованы в работе над АПК?
– Проект координирует Дмитрий Рогозин, председатель межведомственной комиссии, в которую входят представители и заместители руководителей 19 ведомств, принимающих участие в реализации концепции построения и развития АПК «Безопасный город». Заместителем председателя комиссии является Александр Чуприян. При МВК созданы Технологический комитет, возглавляемый Алексеем Ананьевым, ответственным секретарем комиссии, и Совет главных конструкторов (генеральным конструктором являюсь я). В работе над проектом задействованы преимущественно ресурсы МЧС, в частности территориальных органов. Сотрудники этих подразделений знают, как и чем живет субъект. Стоит отметить, что концепция ориентирована в конечном итоге на обеспечение не только безопасности, но и комфортной жизни граждан. Большую помощь нам оказывают также МВД и ФСБ.
– Что представляет собой рабочий день генерального конструктора АПК «Безопасный город»?
– Рабочий день начинается с Чукотки или с Владивостока, по московскому времени в 6 утра и заканчивается, как у всех, поздним вечером. Потому что на связи 85 субъектов. Признаюсь, иногда я жалею, что наша страна по территории не Бельгия или не Эстония. У каждого из субъектов Российской Федерации свои особенности, каждому нужно уделить внимание. Поэтому мой рабочий день очень насыщенный и активный.
– При достижении какой цели на посту главного конструктора вы будете считать свою миссию выполненной, получите моральное удовлетворение?
– У меня есть идея сделать рейтинг безопасности российских регионов, которого сейчас не существует, хотя он может сыграть важную роль для развития внутреннего туризма. Уровень безопасности региона можно определить на основе суммы показателей, таких как, например, количество ЧП, наличие рисков и эффективность работы с ними. Так вот, если бы рейтинг появился и сумма баллов хотя бы половины российских регионов превышала 50 из 100 возможных, я бы считала свою задачу реализованной. Безопасный город – это не просто безопасная страна. На самом деле безопасность и процветание где-то рядом. Недавно перечитала трактат Сунь Цзы «Искусство войны», посвященный военной стратегии и политике. Конечно, книга мужская, но что делать, раз я сейчас генеральный конструктор… Один из постулатов трактата в том, что народ, который ощущает себя в безопасности и процветает, безоговорочно верит своему правителю. И наоборот. Поэтому будем работать на то, чтобы народ ощущал себя в безопасности. Хочется, чтобы детей можно было отпускать на улицу одних, как в нашем детстве было, чтобы мы не боялись подходить к представителям всех наших служб, не опасались натолкнуться на хамское отношение. Это важно. Думаю, что мы своей работой способствуем этому, как минимум, делаем ситуацию прозрачной и управляемой. В том, что достижение поставленной цели возможно, не сомневаюсь. «Безопасный город» – это не замок на песке, а вполне решаемая задача. Но справиться с ней без участия граждан, властей на местах не удастся. Они должны быть заинтересованы в ее решении. Основная мотивация заключается в том, чтобы жизнь в нашей стране стала максимально безопасной и комфортной. Первый шаг, возможно самый трудный, в данном направлении мы уже сделали.
www.connect-wit.ru
