В апреле 2014 г. проникновение фиксированного интернет-доступа в России впервые превысило 50%, а средняя скорость увеличилась вчетверо, достигнув 45 Мбит/с. В развитых странах проникновение ШПД составляет 85–90%, у нас подобные показатели пока только в мегаполисах.
Между тем несколькими месяцами ранее глава Минкомсвязи Николай Никифиров заявил, что в настоящее время рыночные механизмы стимулирования развития ШПД в России исчерпаны и дальнейший рост проникновения связи без поддержки государства невозможен.
Среди проблем, сдерживающих развитие современной телекоммуникационной инфраструктуры, министр особо выделил дискриминационный подход при доступе операторов связи на объекты жилой и коммерческой недвижимости, а также несовершенство законодательства в части использования инфраструктуры других отраслей и объектов, находящихся в государственной собственности.
Надо сказать, что эти проблемы отнюдь не новые и их решением регулятор занимается довольно давно. Так, федеральная антимонопольная служба (ФАС) еще в 2008 г. разработала проект правил недискриминационного доступа к инфраструктуре связи, запрещающий оператору отказывать конкуренту в доступе к своей инфраструктуре – канализационным тоннелям, вышкам, опорам, площадям, «последней миле». Однако Минкомсвязи проект забраковало, считая, что доступ к инфраструктуре – это скорее сфера права собственности, имеющая весьма отдаленное отношение к защите конкуренции.
Лишь спустя четыре года, в конце 2012 г., Минкомсвязи и ФАС согласовали новый проект постановления о правилах недискриминационного доступа. Немаловажную роль в принятии этого решения сыграл вопрос о свободном доступе к подземной кабельной инфраструктуре, которая принадлежит «Ростелекому», связанный с необходимостью переноса воздушных линий связи под землю. На этом настаивали муниципалитеты многих городов, заботящиеся об их благоустройстве. Операторы зачастую были вынуждены прокладывать кабель по крышам именно из-за невозможности договориться с собственниками подземной канализации.
Однако при такой постановке проблемы логично возникал и другой вопрос: не получится ли так, что в погоне за ликвидацией дискриминации будет ущемлен крупнейший игрок отечественного рынка?
В начале 2013 г. Минкомсвязи заявило о планах ввести в новый закон «О связи» специальный раздел, касающийся конкуренции. По мнению министерства, требование предоставлять всем участникам рынка равный доступ к инфраструктуре должно было распространяться не на любые объекты связи, а только на уникальные – те, которые не имеют адекватной альтернативы. Правда, как измерять уникальность объекта, осталось неясным.
Очевидно, что кабельные канализации в большинстве своем принадлежат компаниям, образующим естественные монополии, что по умолчанию делает их уникальными объектами, особенно при отсутствии альтернативы в виде воздушных линий связи, которые и так постепенно исчезают из крупных городов. Поэтому обеспечение равного доступа к подобным объектам стало, по сути, первостепенной задачей нового закона, несмотря на то что правила недискриминационного доступа регламентируют доступ и к придорожной инфраструктуре, и к инфраструктуре зданий, мостов и т. п. – любых объектов, где возможно размещение более чем одного оператора.
Вдобавок ко всему в III квартале 2014 г. министерство пообещало отправить в правительство согласованные предложения о предоставлении операторам связи недискриминационного доступа к несвязной инфраструктуре.
Оно и понятно: у государства есть задача устранить цифровое неравенство, достигнуть определенного уровня проникновения широкополосного доступа в Интернет и увеличить его скорость, что требует капитальных затрат от операторов, которые они справедливо хотят снизить. Однако договориться с нефтегазовыми компаниями и энергетиками на прозрачных и экономически обоснованных для рынка условиях практически невозможно.
Помощь государства в данном вопросе была бы полезна. Для этого необходима лишь соответствующая нормативная база, обеспечивающая возможность укладывать рядом с путепроводами кабели связи. Для нефтяников, газовиков и энергетиков прокладка оптоволоконного кабеля при сооружении их магистрали очень незначительно удорожает проект. Взамен операторы связи могут предоставить владельцам путепроводов заработать на обслуживании кабелей.
Впрочем, решение проблемы на законодательном уровне – не единственная инициатива регулятора. В частности, Министерство государственного управления, информационных технологий и связи (МГУИТС) Московской области решило пойти своим путем и заявило о намерении к концу года создать в регионе государственного инфраструктурного оператора, который будет в обход канализации «Ростелекома» централизованно, по единому тарифу сдавать в аренду места для прокладки кабелей на мачтах освещения, площадки для размещения базовых станций, а также обеспечивать доступ к распределительным сетям внутри зданий. То есть, по сути, дублировать функционал МГТС и ГУП «Москоллектор», которые давно работают на этой ниве в столичном регионе.
Инициатива создать под началом государства структуру, которая бы удовлетворяла потребности операторов в инфраструктуре безусловно перспективная. С одной стороны, она значительно упростит взаимодействие на рынке, с другой – стимулирует усиление конкуренции в части качества предоставляемых услуг. Операторам больше не придется выискивать способы получения эксклюзива на доступ к объекту, а акцент в борьбе за клиента вынужденно сместится на сервисную часть.
Впрочем, и здесь все не так очевидно. Канализации и инфраструктурных операторов, и «Ростелекома» давно открыты, условия доступа одинаковы для всех, тарифы публичны, но техническая возможность разместить там новые кабели отсутствует – в силу недостаточности площадей. Трафик же неуклонно растет: развитие сетей 4G, GPON, миграция корпоративных заказчиков в коммерческие ЦОД и общая «интернетизация» бизнеса – все это провоцирует беспорядочное увеличение и без того высокой плотности оптических кабелей наряду с крайне ограниченной площадью, предназначенной под размещение телеком-инфраструктуры. Как следствие, зачастую прокладка новых кабелей ведется нелегально, что нередко приводит к повреждению инфраструктуры сторонних компаний. Поэтому вполне логично возникает вопрос: надолго ли хватит ресурсов у новичка?
Подобная практика со стороны государства, в свою очередь, стимулирует возникновение нового класса коммерческих операторов связи – нейтральных инфраструктурных компаний, бизнес которых по определению изолирован от конечных потребителей телеком-услуг. Сеть изначально проектируется как ресурс для сдачи в аренду, без оказания традиционных услуг связи «конечникам». То есть нуждающимся компаниям сдается уже готовая инфраструктура – «темные волокна», а не место под «застройку». Таким образом, любая компания – будь то провайдер, оператор услуг связи или крупный корпоративный клиент – может в сжатые сроки получить волокна в уже проложенном кабеле, не тратя время на согласования и бюрократическую волокиту, связанную с новым строительством.
Несмотря на то что услуга не новая и не массовая, ее востребованность год от года только возрастает: ведь активное строительство инфраструктуры на базе емкого оптического кабеля – удовольствие довольно затратное, стоимость которого способны потянуть только крупные операторы. Однако у них редко возникает интерес раздавать волокна сети и без того загруженной сервисами на сторону. «Ростелеком», например, идет на оказание этой услуги в исключительных случаях при наличии резерва волокон и если не может предоставить место в кабельной канализации или канал связи. При этом на магистральной сети услуга не предоставляется в принципе.
В целом большинство операторов положительно относятся как к идее недискриминационного доступа, так и к деятельности сугубо инфраструктурных компаний, поскольку единые тарифы и централизованный доступ к коммуникациям могут привести к повышению качества связи, оздоровят конкурентную среду в телекоме и создадут благоприятные условия для выхода на отечественный рынок виртуальных операторов связи, столь популярных на Западе и практически отсутствующих у нас. А изменение существующих подходов к отраслевому регулированию позволит вкладывать силы и средства операторов не в построение дублирующих сетей, а в расширение ассортимента и повышение качества услуг, оказываемых конечным пользователям.
Кроме того, телекоммуникационная отрасль гарантированно вздохнет свободнее, если позволить операторам, работающим с конечным клиентом, сосредоточиться на сервисах, которые они готовы предоставлять, а строительство доверить компании, которая готова в это инвестировать, четко разделив сферы деятельности: кто-то занимается сетью, кто-то эксплуатацией, а кто-то непосредственно сервисами. Так в свое время поступила энергетическая отрасль, чьей инфраструктурой не прочь воспользоваться все федеральные операторы.
С другой стороны, у операторов пропадает стимул развивать собственные сети и создавать новую инфраструктуру, ведь недискриминационный доступ позволит им экономить на доступе к существующим сетям, усилит вмешательство регулятора в рынок и затронет права собственности на объекты связи.
Однако нельзя забывать, что в России задача развития инфраструктуры всегда полностью лежала на операторах. Рыночные законы таковы, что операторы строили магистрали в тех районах, где это было выгодно с экономической точки зрения. Таким образом, у каждого оператора сформировался список стратегически важных для него регионов. Здесь оператор не может зависеть от качества услуг других, зачастую конкурирующих операторов, у которых они будут вынуждены арендовать каналы или закупать услуги по пропуску трафика, что незамедлительно станет тормозом в борьбе за повышение качества сервиса.
В этой ситуации государство, которое имеет более широкие возможности по получению, анализу и обобщению информации о состоянии дел с инфраструктурой в стране, могло бы выделять «проблемные места» на карте и в партнерстве с операторами решать вопрос о том, кто, в какие сроки и какими средствами готов их качественно закрыть. Будет это оператор связи или инфраструктурная компания – не важно. Главное, добиться удовлетворенности населения услугами – то, ради чего все, собственно, и затевается. Правда, не помешает и прийти к единому пониманию того, как измерять «удовлетворенность». Как показывает практика, регулятор и оператор зачастую по-разному трактуют этот термин.
Концепция, которую сейчас предлагает министерство, может либо совершить революцию в хорошем смысле этого слова, либо сильно навредить отрасли. Задача государства – развивать экономику в целом и заботиться о социальной стороне бизнеса, задача операторов – быть экономически эффективными. Если баланс интересов нарушается, проигрывают все заинтересованные стороны, в первую очередь – конечные пользователи. Нередки случаи, когда вмешательство государства в бизнес-процессы приводило к повышению тарифов.
Несомненно, требуется совместная комплексная проработка проекта представителями компаний-операторов и экспертами министерства для определения оптимальных путей его реализации. Операторам нужно занимать более активную позицию и работать в тесном партнерстве с государством, совместно решая задачи по снижению затрат на строительство, использованию несетевой инфраструктуры и недискриминационному доступу к своим сетям и сетям сторонних операторов. Государству же следует не только выполнять функцию регулятора, но и всячески стимулировать дальнейшее развитие операторских сетей.
