Применение модели государственно-частного партнерства при создании информационных систем государственного управления

Николай Ильин, заместитель начальника Управления информационных систем Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации, заместитель главного конструктора СРСЦ, д. т. н., профессор

Сергей Семенов, генеральный директор ЗАО «ГЛОБУС-ТЕЛЕКОМ»

Сергей Сухарев, генеральный директор некоммерческой организации «Союз разработчиков информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления» (Союз «ГосИнформСистемы»)

Интеграционной задачей совершенствования системы государственного управления Российской Федерации является формирование системы распределенных ситуационных центров (СРСЦ).

Каждый ситуационный центр (СЦ) должен служить эталоном полноты информационно-аналитического и технологического обеспечения первых лиц субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и государственных компаний. Формирование каждого ситуационного центра стимулирует развитие широкого спектра информационных систем и технологического обеспечения федеральных и региональных органов исполнительной власти, муниципальных образований и бизнеса. В свою очередь, объединение отдельных СЦ в СРСЦ интегрирует информационно-аналитическое и технологическое обеспечение всей системы государственного управления, выводя его на не имеющий мировых аналогов уровень, а также повышает качество управления по каждому отдельному СЦ.

Возникает вопрос: может ли хоть один из игроков рынка информационно-аналитического и технического обеспечения систем управления выполнить весь спектр работ по созданию и совершенствованию ситуационных центров самостоятельно? Опыт разработки и внедрения крупных информационных, автоматизированных систем и ресурсов, сложных технических и технологических решений показывает здесь наличие существенных ограничений.

Отдельные разработчики занимаются сбором и обработкой информации, кто-то специализируется на инструментарии представления, есть аналитические и прогнозные инструменты, средства коммуникаций и аудиовизуальные системы, инструменты планирования, контроля, регулирования, обеспечения текущей деятельности и т. п. Каждая крупная государственная информационная система и тем более ситуационный центр объединяют в себе широчайший набор инструментов управления территорией или сферой деятельности, и ни один из поставщиков решений, включая зарубежные компании, не охватывает все задачи управления.

Недостаточность имеющихся подходов к формированию комплексных решений – необходимость выхода на новый уровень

Попытки сформировать в рамках решения одной группы компаний исчерпывающий комплекс инструментов – путем покупки лучших разработчиков в соответствующей сфере – уже предпринимались за рубежом. Но насколько подобная схема обеспечивает преимущественные характеристики комплексных решений в долгосрочной перспективе? Не является ли такая покупка формой устранения конкурентов и средством роста биржевых котировок компании, в том числе за счет расширения рыночного охвата? Как гарантируется опережающая конкурентоспособность поглощенных? Рыночная консолидация является эффективным инструментом наращивания капитализации, особенно на растущем рынке, но отвечает ли она требованиям наилучшего консолидированного решения?

Важным ограничением рыночных консолидаторов лучших практик для информационных систем поддержки функций государственного управления является либо их зарубежная принадлежность, либо ориентация на зарубежные решения. При спорности содержательных преимуществ интегрированных зарубежных решений в условиях обостряющейся международной конкуренции очевидна недопустимость их применения в задачах поддержки принятия решений системы государственного управления.

Чтобы быть лучшим, необходима концентрация на своей специализации, а СЦ в своей функциональности интегрирует широчайший спектр инструментов управления с позиции опережающего повышения эффективности управления. Сегодня лучшим является одно решение, а завтра ему на смену придут другие. Скорость формирования задач управления всегда будет опережать возможности отдельных разработчиков. Постоянство лидерства не определяется принадлежностью к крупному рыночному консолидатору. В современных условиях именно информационно-аналитический и технологический потенциал системы управления, ее способность решать актуальные задачи определяют базовую эффективность руководителей, и здесь компромиссы с заказчиками вряд ли возможны.

Востребованность комплексных решений подтверждается недавним бурным ростом системных интеграторов, когда заказчики еще не разочаровались в их способности интегрировать лучшие решения. Системные интеграторы объединяют различные решения в комплекс в соответствии с выявленными потребностями заказчика и при этом не покупают компании – владельцы этих решений. Но насколько гарантировано применение лучших решений как с позиции стремления системных интеграторов к максимизации своей прибыли, так и с точки зрения знания широчайшего разнообразия методологических подходов, методик и практических ИT-решений? В этих условиях становится очевидно, что системные интеграторы еще менее гарантируют применение лучших практик, чем рыночные консолидаторы.

В рамках обозначенных условий заказчики информационных систем поддержки функций государственного управления требуют комплексного информационно-аналитического и технологического обеспечения задач управления, и проблемы исполнителей им неинтересны. Не надо также ждать, что заказчики для каждого отдельного проекта сами станут организовывать интегрированную кооперацию лучших решений. Спрос порождает предложение, и в значительной степени поэтому действующие на рынке поставщики и разработчики решений вынужденно лукавят при оценке своих комплексных возможностей. Это лукавство «по принуждению» и определяется правилами рыночной игры – правилами свободной, а вернее, нерегулируемой конкуренции. Может ли сфера обеспечения государственного управления быть отдана рынку? Признано, что свободная конкуренция является скорее исключением, чем реальностью. Значит, кто-то может попытаться управлять и рынком решений поддержки государственного управления, и этот вопрос не может остаться без системного государственного внимания.

При решении комплексных задач создания и совершенствования крупных информационных систем поддержки функций государственного управления, в том числе СЦ, исполнителям приходится организовывать кооперацию. Но делиться или попытаться сделать самому (либо зачастую попытаться успешно сдать работу заказчику) – выбор непростой. Каждый борется за роль головного исполнителя, и никто не хочет быть в подвешенном состоянии соисполнителя. В действительности каждый серьезный профессионал заинтересован продвигаться именно в сфере своих компетенций, а не заниматься вынужденной профанацией. При этом основную ценность в стоимости компаний-исполнителей имеют именно рыночные позиции, и от позиций «головников» сам никто отказываться не станет.

Этап нерегулируемого рынка в создании информационных систем поддержки функций государственного управления был эволюционно необходим. В результате рыночного подхода были выявлены лидеры компетенций и добросовестные исполнители, апробированы и определились составные части (модули) и лучшие практики, которые можно в перспективе назвать типовыми подходами к созданию и модернизации информационных систем поддержки функций государственного управления. Но самое главное, была решена практическая задача по созданию значительного числа государственных информационных систем и СЦ, созрела потребность перехода на новый уровень интеграции в рамках СРСЦ. Конкуренция необходима для опережающего развития лучших практик обеспечения систем управления, но дальнейшее совершенствование информационных систем поддержки функций государственного управления, СЦ и формирование СРСЦ требуют перехода к саморегулированию в рамках государственно-частного партнерства.

Классификация разработчиков и поставщиков решений СЦ

С учетом верхнеуровневой интегрирующей роли СЦ среди информационных систем поддержки функций государственного управления рассмотрим, с каких точек зрения, компетентностных предпочтений, лучших практик и реального опыта строятся предложения по созданию СЦ различными разработчиками и поставщиками (далее – разработчиками).

  1. Разработчики, претендующие на комплексное создание СЦ:
  • системные интеграторы;
  • разработчики информационно-аналитических систем;
  • разработчики материально-технического и технологического обеспечения СЦ, в том числе средств связи, визуализации и видеоконференцсвязи;
  • разработчики интеграционных платформ;
  • разработчики геоинформационных систем.
  1. Разработчики отдельных модулей СЦ:
  • разработчики средств сбора, хранения и управления информацией;
  • разработчики аналитических и прогнозных моделей;
  • разработчики средств информационной безопасности;
  • разработчики прочих средств и ресурсов СЦ.
  1. Разработчики методик управления. Методическое обеспечение управления – традиционная компетенция академических институтов, но методологи не могут без кооперации с ИT-компаниями выполнить разработку законченных элементов СЦ. Нередко эта важнейшая основа функционирования СЦ теряется в капиталоемких технических и технологических вопросах. В результате при создании СЦ работы выполняются на основе диагностики и постановки задач в отношении отдельных федеральных и региональных ОГВ, а не научного подхода к совершенствованию методологии управления с позиции максимального задействования возможностей СЦ. Эту нишу занимают консалтинговые подразделения системных интеграторов и поставщиков аналитических систем с соответствующими приоритетами в применяемых подходах, когда вместо разработки необходимой заказчикам методологии управления продвигаются имеющиеся собственные решения.
  2. Интеграторы с государственными информационными системами осуществляют интеграцию СЦ с широким кругом государственных информационных систем и с порталами госуслуг «электронного правительства». Первое служит формированию единого информационного поля с информационно-аналитическим обеспечением системы госуправления, а второе выводит СЦ на уровень прямого взаимодействия с гражданами. Соответственно разработчики СЦ должны наладить взаимодействие с владельцами информационных ресурсов и их разработчиками.

Особенно остро проблема ограниченности сфер компетенций отдельных разработчиков решений проявляется в связи с задачей формирования системы распределенных ситуационных центров. Если отдельные информационные системы поддержки функций государственного управления и СЦ могут быть сужены под отдельные задачи, направления и уровни государственного управления, то СРСЦ должна обеспечивать их интеграцию и отражать опережающие возможности системы государственного управления в Российской Федерации.

Проведенный нами анализ позволяет утверждать, что ни один из действующих разработчиков решений для СЦ не способен самостоятельно выполнить весь комплекс работ по созданию и совершенствованию СЦ с позиции задач государственного управления в рамках СРСЦ. В связи с этим представляется целесообразным формирование устойчивого и открытого для новых участников объединения разработчиков и поставщиков лучших решений информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного управления, в первую очередь применительно к задачам формирования и дальнейшего совершенствования типовых комплексов модулей СЦ различных уровней и функциональных сфер государственного управления в рамках СРСЦ.

Потребность в устойчивом и открытом объединении разработчиков в отношении задач формирования и модернизации СЦ определяется следующими основными причинами:

  • отсутствие комплексных решений у отдельных поставщиков и разработчиков, обеспечивающих полную функциональность СЦ с позиции задач системы госуправления и СРСЦ, в том числе их постоянного усложнения;
  • потребность заказчиков в комплексных решениях за пределами возможностей отдельных разработчиков;
  • непрозрачность конкуренции и работы головных исполнителей;
  • зависимость системы госуправления от разработчиков и поставщиков решений СЦ, в том числе в долгосрочной перспективе;
  • необходимость централизованного внимания к вопросам информационной безопасности.

Подходы к объединению разработчиков и переход на новый уровень организации информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного управления

Необходимость объединения разработчиков информационных систем поддержки функций государственного управления, особенно СЦ, назрела. Любые крупные проекты требуют кооперации, и от ее эффективности в первую очередь зависит успех проектов. Узость круга поставщиков СЦ и контроль тематики ответственной спецслужбой достаточно долго позволяли регулировать рынок силой авторитета «в ручном режиме». Но переход к СРСЦ требует выйти на новый уровень – к механизмам саморегулирования рынка комплексного обеспечения системы государственного управления. Вопрос: в какой форме организовывать поставщиков и разработчиков? С позиции нашего анализа возможны следующие варианты.

  1. Проектная кооперация – опробованный вариант в рамках работ по СЦ, но с учетом неизбежной концентрации головных исполнителей на извлечении прибыли, приводящей к снижению функциональности СЦ. Будем реалистами: зачем головным тратить ресурсы на поиск лучших решений и делиться, если можно попытаться сдать ограниченную функциональность? Тем более что кооперационные средства лучше направить на внутренние разработки и PR своих «уникальных решений».
  2. Государственная монополия или принудительная государственная кооперация – передача функций генерального подрядчика госкомпании с существенным риском уничтожения конкурентного совершенствования составляющих СЦ. Централизованное формирование государством поставщика решений государственного управления подразумевает его монополизм, что недопустимо в вопросе обеспечения глобального лидерства системы государственного управления Российской Федерации, превосходящей зарубежные аналоги СРСЦ.

В результате применения этого варианта работы по СРСЦ будут выполнены и сданы, бюджет освоен… Но будет ли создана система госуправления с превосходящим глобальных конкурентов функционалом? Все ли предложения будут задействованы, все ли потребности, включая перспективные, будут учтены? Как сформировать в этой госкомпании уникальный набор компетенций, который до сих пор не сформирован ни у одного отдельного участника рынка СЦ? Всех скупить? Привлечь к сотрудничеству в обязательной форме? Принудительная государственная монополизация похожа на «рыночную консолидацию», к которой прибегали зарубежные рыночные лидеры, но не всегда лидеры компетенций. Без уникальных лучших практик задачу СРСЦ не решить, а строиться в цепочку субподрядчиков захотят не все. При этом для действующих участников рынка информационных систем поддержки функций государственного управления такая госкомпания станет существенной угрозой и в итоге, возможно, заблокирует развитие отрасли.

  1. Кооперация на основе постоянного открытого некоммерческого объединения поставщиков лучших решений. Данный вариант является средним между диким рынком и госмонополией – саморегулируемый рынок в рамках государственно-частного партнерства.

Только третий вариант мы считаем перспективным. Дальнейшее развитие информационных систем поддержки функций государственного управления, ситуационных центров и формирование их распределенной системы требуют организации открытой кооперации разработчиков и поставщиков лучших практик. Дискредитация, недобросовестная конкуренция или государственная монополизация рынка опасны для всех достойных поставщиков, болеющих за общегосударственную задачу и дальнейшее совершенствование своего лучшего решения. Кроме максимизации прибыли разработчики даже в большей степени нацелены на устойчивость, стабильность заказов и наращивание их объемов. Необходимо вывести конкуренцию в русло создания лучших сервисов информационных систем поддержки функций государственного управления, а не «близости к телу» госзаказчика.

Таким образом, Союз как юридическая форма саморегулируемой кооперации представляется наиболее демократичным объединением самостоятельных игроков на рынке с позиции решения общих задач государственного управления и достижения коммерческих целей участников объединения. При первоочередности и интеграционном значении задач СЦ и СРСЦ Союз должен решать и более частные задачи информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления. Эта идея заложена в названии некоммерческой организации – «Союз разработчиков информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления» (Союз «ГосИнформСистемы»).

Объединение лучших практик в рамках формирования системы распределенных ситуационных центров

Применительно к конкретике задач создания и модернизации СЦ и СРСЦ предлагаются следующие исходные принципы для дальнейшего формирования «правил игры» участников Союза разработчиков информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления (далее –Союз):

  • деятельность Союза нацелена на формирование и максимальную реализацию потенциала государственного управления на основе СРСЦ;
  • Союз создается самими разработчиками решений СЦ и защищает их долгосрочные интересы, включая защиту интеллектуальной собственности, в рамках требований задачи формирования СРСЦ по справедливой цене;
  • формируется открытый для дальнейшего дополнения общий комплекс модулей информационных систем поддержки функций государственного управления, который становится базовым системным проектом СЦ в рамках СРСЦ;
  • стимулируется совершенствование (реализуется процедура по дополнению) открытого единого комплекса модулей СЦ и контролируется его практическая реализация;
  • задействуется инструментарий многоуровневой сертификации: от головных исполнителей до разработчиков и поставщиков отдельных модулей СЦ. Союз учитывает различия в положении разработчиков на рынке СЦ, в том числе в зависимости от востребованности, уникальности и полезности модулей СЦ;
  • проводится системная работа по рыночному продвижению Союза и его членов. Информация о комплексе модулей СЦ систематически доносится до заказчиков. Осуществляется работа по формированию компетентного заказчика.

Союз разработчиков информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления должен решать следующие основные задачи (в отношении СЦ и СРСЦ):

  • обеспечивать интеграцию отдельных ситуационных центров в их распределенную систему;
  • обеспечивать применение при создании и совершенствовании СЦ наилучших из имеющихся отечественных разработок. Расширять предложения отдельных разработчиков комплексом предложений участников Союза;
  • определять направления формирования новых решений, стимулировать их разработку и интеграцию в комплекс решений участников Союза;
  • стимулировать импортозамещение в составных частях СЦ;
  • обеспечивать поддержку работ заказчиков по созданию и совершенствованию ситуационных центров приоритезации широкого круга составных частей СЦ с позиции ограниченных бюджетов;
  • организовывать работы профессиональных сообществ исполнителей и заказчиков работ по СРСЦ, в том числе сотрудничество между ними;
  • обеспечивать формирование консолидированных предложений профессионального сообщества по методологии государственного управления, СРСЦ и отдельных СЦ;
  • исключать недобросовестную конкуренцию, дискредитацию сферы СРСЦ;
  • обеспечивать справедливое ценообразование на работы по созданию и совершенствованию СЦ, исключать сверхприбыли и убыточные проекты, сократить коррупционные риски;
  • создавать организационные (регламентные) условия по дополнительному обеспечению информационной безопасности;
  • выполнять защиту формируемых критических технологий СРСЦ, включая недопущение их передачи зарубежному бизнесу;
  • осуществлять поддержку членов кооперации – финансовую, техническую и технологическую.

Смысл объединения разработчиков для его участников – сознательное самоограничение, а именно передача части своих функций Союзу с позиции общего государственного и частного блага. В соответствии с этим применительно к СЦ и СРСЦ рассматриваются следующие функции Союза:

  • привлечение поставщиков лучших решений;
  • инвентаризация, классификация и каталогизация предложений разработчиков информационных систем поддержки функций государственного управления, в том числе возможностей поставщиков СЦ по подключению к государственным информационным системам (которые они разрабатывали);
  • разработка и актуализация технических заданий, системных проектов по созданию и совершенствованию СЦ, включая постановку соответствующих задач перед участниками Союза;
  • инвентаризация государственных информационных систем для их задействования в СРСЦ, в том числе постановка соответствующих задач перед участниками Союза;
  • рыночное продвижение предложений участников Союза;
  • представительские функции по взаимодействию с государственными заказчиками СЦ, СРСЦ и ключевыми участниками системы государственного управления;
  • поддержка ценообразования на предложения разработчиков решений СЦ;
  • контроль качества исполнения участниками Союза своих частей разработок и поставок;
  • урегулирование конфликтов участников Союза.

Государственно-частное партнерство реализуется задействованием механизмов самосовершенствования отрасли в качестве вектора и содержательного смысла саморегулирования. В качестве устойчивого и открытого для новых участников объединения разработчиков и поставщиков лучших решений в июне 2015 г. состоялась государственная регистрация некоммерческой организации «Союз разработчиков информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного, муниципального и корпоративного управления» (Союз «ГосИнформСистемы»). В настоящее время формируются документы, регламентирующие деятельность Союза, осуществляется подготовка приема участников Союза, прорабатываются единые принципы создания и модернизации информационных систем поддержки функций государственного управления.

С учетом первоочередной нацеленности деятельности Союза на задачи формирования и дальнейшего совершенствования типовых комплексов модулей СЦ различных уровней и функциональных сфер государственного управления в рамках СРСЦ готовится презентация Союза «ГосИнформСистемы» на ежегодной конференции «Система распределенных ситуационных центров» 7 – 9 октября 2015 г. в Ярославле.

Поделиться:
Спецпроект

Напряженный трафик или Современные требования к инфраструктуре ЦОД

Подробнее
Спецпроект

Специальный проект "Групповой спутниковый канал для территориально-распределенной сети связи"

Подробнее

Подпишитесь
на нашу рассылку