Свободное ПО и органы государственной власти РФ: инициатива сверху, движение снизу

Павел Фролов, генеральный директор

ГНУ/Линуксцентра (ЗАО «Мезон.Ру»)

frolov@mezon.ru

 Процесс внедрения и использования свободного программного обеспечения (СПО) в российских государственных организациях как на уровне отдельных организаций и органов местного самоуправления, так и на уровне министерств и ведомств в Российской Федерации начался в 2008 г., когда Минкомсвязи провело масштабное исследование[1] методов и подходов различных государств мира, уже активно использующих свободное программное обеспечение на предмет выявления лучших практик.

По данным исследования, в странах, где отмечены успешные проекты по разработке автоматизированных систем государственного управления на базе СПО, реализованы следующие принципы:

  • жесткие предписания для ОГВ в виде нормативных актов (законов, декретов) отдавать приоритет СПО при выборе ПО, а также публиковать ПО, разработанное по заказу ОГВ, под свободной лицензией;
  • необходимость запрашивать специальное разрешение федеральных ведомств на использование проприетарного ПО в случае отсутствия адекватных свободных аналогов;
  • наличие четких целей и количественных показателей миграции ОГВ на СПО;
  • разнообразие используемых ОГВ свободных программных платформ и средств, отсутствие привязки государства к конкретному программному продукту или разработчику; стандартизация взаимодействия автоматизированных систем государственного управления на базе открытых стандартов и форматов данных.

В странах, где проекты разработки СПО для органов государственной власти (ОГВ) оказались малоэффективными, отсутствовал проработанный план перехода ОГВ на СПО (Великобритания), государство регламентировало выбор единой технологической платформы для создания базового национального дистрибутива, который не развивался за пределами страны и не получал поддержки со стороны мирового сообщества разработчиков (Китай).

В качестве одной из наиболее удачных практик было признано создание репозитория, или фонда свободных программных решений для органов государственной власти, куда попадают как уже существующие свободные программные продукты, так и типовые проектные решения на базе СПО, разработанные по заказу государственных структур. В СССР вплоть до его развала существовал государственный фонд алгоритмов и программ, основная цель которого состояла в достижении экономии денежных средств при внедрении программного обеспечения за счет тиражирования типовых проектных решений. Можно сказать, что ФАП СССР был фактически предтечей движения свободного программного обеспечения: все программные продукты сдавались в фонд с исходными кодами и могли неограниченно использоваться дальше. Данный проект был успешным и заслуживает того, чтобы этот опыт был использован в наши дни. Прежде чем перейти к  опыту распространения СПО в российских органах власти, напомним о бизнес-модели свободного ПО, которая существенно отличается от проприетарной.

 

Бизнес-модель на рынке СПО

 Как известно, «свободное» не означает «бесплатное», и разработчики решений на основе СПО имеют собственную бизнес-модель, которая отличается от устаревшей, придуманной еще в прошлом веке модели заработка путем продажи лицензий на право пользования ПО. Вместо этого разработчики СПО используют более прогрессивную и более справедливую бизнес-модель, получая вознаграждение за счет продажи услуг: за обучение пользователей и специалистов по СПО, техническую поддержку СПО, внедрение СПО, доработку СПО под нужды заказчика. К примеру, модель заработка СПО-компании Red Hat (годовой оборот превышает 1,5 млрд долл.) – продажа подписок на обновления и техническую поддержку их продуктов с открытым исходным кодом (Red Hat Enterprise Linux и др.).

Особо стоит отметить набирающую популярность технологию облачных вычислений, т. е. предоставления услуг аренды приложений. Такой подход используется и многими поставщиками проприетарного ПО, однако в случае с СПО можно заниматься предоставлением услуги, не будучи основным разработчиком ПО. Деньги здесь получают за сдачу в аренду СПО-решений по облачным моделям (IaaS – инфраструктура как услуга, PaaS – платформа как услуга, SaaS – программа как услуга).

Рис. 1. «Пирамида доходов рынка свободного программного обеспечения» (объемы доходов возрастают сверху вниз)

 

Национальная программная платформа

 Логическим продолжением исследований лучших мировых практик стал выпуск методических рекомендаций Минкомсвязи по государственным закупкам СПО в государственных и бюджетных учреждениях, а также распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2299-р «План перехода федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения на 2011–2015 годы» за подписью В.В. Путина.

В 2011 г. РАСПО по заказу Минкомсвязи была выполнена научно-исследовательская работа по исследованию подходов к созданию фонда алгоритмов и программ для государственного сектора, а также по разработке прототипов операционных систем, СУБД и базового свободного ПО, которое может войти в фонд свободного ПО для государственного сектора. Генподрядчиком выступила компания «ПингВин Софтвер». В рамках указанных работ ЗАО «Мезон.Ру» (привлеченным как соисполнитель по этому госконтракту) был исследован опыт разных стран мира по созданию подобных фондов СПО, а также опыт работы фонда алгоритмов и программ, функционировавшего в СССР. В результате были разработаны общие принципы создания фонда свободного ПО и нормативная документация, необходимая для создания и функционирования фонда, определены необходимые изменения в правовом поле, а также проработаны вопросы, какое именно СПО стоит использовать в первую очередь при создании автоматизированных систем государственного управления.

Национальная программная платформа (НПП[2]) – организационно-техническая система, включающая в себя персонал, ИТ-инфраструктуру, регламент и предназначенная для управления совокупностью типовых проектных решений, используемых при разработке автоматизированных систем государственного управления. НПП включает в себя базу данных элементов НПП (Государственный фонд алгоритмов и программ, содержащий типовые проектные решения), а также всю необходимую методическую, проектную и техническую документацию, средства управления НПП, инфраструктуру разработки СПО для использования в ОГВ РФ.

Элементами НПП являются типовые проектные решения на базе свободных программных приложений, готовые для использования в автоматизированных системах государственного управления или требующие доработки и улучшения для указанных целей.

Каждое типовое проектное решение (ТПР), входящее в НПП как элемент, должно включать в себя свободное программное приложение, пакет технической документации, достаточной для внедрения и использования указанного СПО без участия разработчика, описания имеющихся внедрений в России, а также (необязательно) – контакты организаций, реализующих проекты по внедрению данного СПО в ОГВ РФ.

Задача НПП – обеспечить российское государство и общество набором необходимого программного обеспечения (ПО), развитие и поддержка которого будут контролироваться внутри нашей страны. Кроме экономических выгод от импортозамещения (ежегодно Россия платит за право использовать зарубежные программы миллиарды рублей) это позволит обеспечить информационную безопасность и технологическую независимость ИТ-инфраструктуры государства от непредсказуемого поведения зарубежных вендоров, а также придаст стимул развитию отечественной ИТ-отрасли, в том числе системы профессионального образования.

В Национальную программную платформу входит множество программных решений, технологических компонентов, стандартов и требований. Поэтому в корне неверно отождествлять НПП только с операционной системой. ОС – часть проекта, наравне с приложениями для пользователей, системами управления базами данных и фондом алгоритмов и программ, в котором осуществляются хранение и сборка необходимых программных решений.

Согласно оценкам, проведенным в рамках проекта разработки НПП, при дальнейшем использовании и развитии СПО только в федеральных органах государственной власти РФ за период 2012–2020 гг. можно достичь следующей экономии:

  • 196,949 млрд руб. – по статье «Приобретение программных средств»;
  • 163,581 млрд руб. – по статье «Оплата услуг сторонних организаций и специалистов по ИКТ».

В случае кризиса самый опасный для экономики страны сценарий – переход на использование проприетарных облачных продуктов, а самый выгодный и безопасный – переход на СПО везде, где возможно, оставив проприетарное ПО только там, где необходимо.

 

Текущая ситуация

 По ситуации на 2014 г. конкурсы в рамках развития проекта НПФ государством не объявлены, распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2299-р «План перехода федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения на 2011–2015 годы»  в федеральном масштабе не выполнено. При этом в органах государственной власти на местном, региональном и федеральном уровнях СПО внедряется довольно активно, главным образом по инициативе снизу, идущей от продвинутых ИТ-специалистов. На сегодняшний день крупнейшие пользователи СПО в ОГВ РФ – Министерство обороны, МВД, Федеральная служба судебных приставов, Минздрав, Фонд социального страхования, Министерство образования и науки, Минэкономразвития, Минюст.

Кроме того, СПО широко применяется в региональных администрациях и других органах ОГВ. Ряд свободных приложений, качество которых уже давно признано на мировом уровне, активно используется практически в каждом органе государственной власти. Примерами могут служить: свободный архиватор 7-zip, свободные веб-браузеры Mozilla Firefox и Google Chromium, свободные офисные пакеты Open Office и Libre Office, свободные системы управления базами данных MySQL и PostgreSQL, свободные веб-серверы Apache и Nginx, свободные системы управления контентом интернет-сайтов Drupal и Joomla, системы управления документооборотом и оказания государственных услуг в электронном виде на базе LifeRay и Alfresco и прочие широко известные свободные программные продукты, многие из которых де-факто используются в ОГВ как типовые проектные решения.

 

Пути дальнейшего развития автоматизированных систем государственного управления на базе СПО

 С учетом прогноза мировой динамики ВВП от Института прикладной математики им. М.В. Келдыша РАН, по данным трех групп российских ученых, которые еще в 2005 г. прогнозировали мировой кризис 2008 г. и его последствия (с погрешностью в два месяца), в 2014 г. весь мир накроет волна еще более мощного по своим разрушительным для социально-экономического и экологического развития мирового финансового кризиса. Согласно этим прогнозам, очередной мировой финансовый кризис будет примерно на 50% глубже, чем кризис 2008 г.

Рис. 2. Прогноз мирового ВВП до 2020 г.

 Прошедший в 2008 г. кризис показал, что ввиду отсутствия научного планирования развития и управления экономикой в Российской Федерации региональным правительствам пришлось самим «прогнозировать» основные социально-экономические показатели для своих регионов. Это привело к снижению на 8,2 % ВВП, секвестированию более 20 запланированных ранее федеральных программ и т. п.

Таким образом, очевидна необходимость дальнейшего развития региональных государственных автоматизированных систем управления в направлении прогнозирования социально-экономического развития регионов и управления будущим региона. Важнейшей задачей для таких систем является сбор исходных данных, который целесообразно осуществлять с помощью автоматизированных рабочих мест государственных служащих на базе СПО. Решению этой задачи может способствовать модель свободного ПО, точнее, свободного сбора информации от населения по принципу краудсорсинга. Преимущества модели СПО при разработке программного обеспечения для региональных ситуационных центров очевидны в связи с ограниченным количеством времени и денег, которые выделяются на создание таких систем, и возможностью более быстрого достижения результатов при обмене регионами готовыми типовыми решениями на базе СПО для создания ситуационных центров и пакетами конфигураций и математических моделей в целях управления будущим и сценариями безкризисного развития регионов. В качестве типового проектного решения для управления безкризисным развитием регионов в социально-экономической сфере может использоваться виртуальный когнитивный центр на базе свободной системы управления проектами RedMine, свободной системы математического моделирования Sage, свободной статистической системы R-Statistics, свободной системы для онлайн-совещаний OpenMeetings и краудсорсингового геоинформационного портала Ushahidi.

В заключение припомним крылатую цитату одного из родоначальников управленческой кибернетики, автора первого в мире ситуационного центра Стаффорда Бира: «Будущее – не неизвестность, оно не обязательно должно ухудшаться. Впервые в истории человек знает достаточно, чтобы создать такое общество, к которому он стремится».

[1]              «Разработка предложений по созданию единой технологической платформы для разработки автоматизированных информационных систем государственного управления на базе СПО» выполнялась компаниями ООО «КОРУС Консалтинг» и ЗАО «Мезон.ру», отчет опубликован по адресу:
http://www.linuxformat.ru/foss-russia.

[2]              С документацией по НПП можно ознакомиться по адресу http://www.linuxformat.ru/foss-russia

Поделиться:
Спецпроект

Напряженный трафик или Современные требования к инфраструктуре ЦОД

Подробнее
Спецпроект

Специальный проект "Групповой спутниковый канал для территориально-распределенной сети связи"

Подробнее

Подпишитесь
на нашу рассылку